Focus sur l’extension des pouvoirs de l’EMA depuis 2020, par Isabelle Hock

C’est sur l’extension du mandant de l’EMA que le Courier des stratèges entend faire le point aujourd’hui, alors que l’EMA revient au centre de l’actualité avec l’approbation du nouveau vaccin AR-M adapté aux nouvelle souches d’Omicron BA4 et BA5, et à l’approbation de la version pédiatrique du vaccin, et pour les nourrissons dès… 6 mois.

L’EMA aux origines…

Créée en 1995, transférée de Londres à Amsterdam au moment de prise d’effet du Brexit, cette agence qui emploie près de 900 personnes s’est vu assigner le rôle de « garantir l’évaluation scientifique, le contrôle et le suivi de la sécurité du médicament à usage humain et vétérinaire dans l’UE » [1]. Sa mission principale est d’autoriser et de contrôler les médicaments dans l’UE. Si elles optent pour la procédure centralisée, les entreprises soumettent à l’EMA leur demande d’autorisation de mise sur le marché, qui sera examinée par le comité des médicaments à usage humain (CHMP) ou le comité des médicaments à usage vétérinaire (CVMP). Au terme de cette évaluation scientifique, l’EMA recommandera ou non à la Commission d’octroyer une autorisation de mise sur le marché. Le médicament ou le vaccin pourra alors être commercialisé dans l’ensemble de l’UE et de l’EEE. La procédure centralisée est de rigueur pour les médicaments innovants ou pour le traitement des maladies rares. L’EMA coopère avec des centaines d’experts à travers l’Europe, pour la plupart désigné par l’ANC (autorité nationale compétente). Ils sont répartis dans différents comités scientifiques[2]. L’autorisation de mise sur le marché est cependant toujours délivrée par la Commission.

Et depuis l’entrée en vigueur du Règlement 2022/123 en mars 2022…

Depuis le 1^er mars 2022, l’EMA est donc nantie de nouvelles compétences, sensées la rendre mieux armée pour prévenir les pénuries de médicaments et de dispositifs médicaux vitaux. Ces nouvelles compétences, pour certaines, pérennisent et institutionnalisent les structures et processus mis en place par l’EMA lors du pic de la pandémie, à la demande de la Commission. D’autres sont des tâches nouvelles.

Les deux principales responsabilités confiées à l’EMA par le R 2022/123 tendent à (1) la surveillance et l’atténuation des pénuries de médicaments et de dispositifs médicaux et (2) au développement, à l’approbation  et à la surveillance des médicaments en préparation et pendant les urgences de santé publique.

En ce qui concerne l’anticipation des pénuries, l’idée est donc de pérenniser les mécanismes temporaires de surveillances des pénuries de médicaments et de dispositifs médicaux critiques mis en place au début de la pandémie en 2020, tout en les renforçant.

Du côté des médicaments, un groupe de pilotage a été créé au sein de l’EMA pour évaluer les informations relatives aux urgences de santé publique ou aux évènements majeurs (définis comme étant un évènement susceptible de poser un risque grave de santé publique, liés à des médicaments, dans plusieurs états membres[3]). Il étudie la nécessité d’une action urgente et coordonnée ayant trait à la qualité, à la sécurité et à l’efficacité des médicaments concernés. Le groupe a également pour tâche d’établir une liste de « médicaments critiques ». On entend par là les molécules nécessaires aux soins d’urgence, aux interventions chirurgicales et aux soins intensifs. Cette liste devra être établie avant le 2 août 2022 et mise à jour annuellement. L’EMA communiquera sur son site internet des informations sur les pénuries réelles de médicaments figurant sur cette liste.

Pour alimenter les informations nécessaires en cas d’urgence sanitaire ou d’évènement majeur, l’Agence établit une liste de points de contact uniques pour tous les titulaires d’AMM [i][4] des médicaments autorisés dans l’UE, lesquels sont tenus de répondre aux demandes formulées par l’EMA.

Pour compléter le dispositif de suivi, une plateforme européenne de surveillance des pénuries a été créée pour faciliter la collecte d’infirmations sur les pénuries réelles ou potentielles des médicaments figurant sur la liste des médicaments critiques.

Du côté des dispositifs médicaux, l’EMA voit également ses compétences étendues. A l’instar du système mis en place pour les médicaments, un groupe de pilotage sur les pénuries de dispositifs médicaux a été créé, ayant les mêmes attributions, mais son action est curieusement cantonnée ici aux situations d’urgence de santé publique, ainsi que cela ressort de l’article 23 du Règlement. Le concept d’urgence de santé publique est défini dans le Règlement en référence à l’article 12, §1, de la décision n°1082/2013/UE.  Pour synthétiser, une situation d’urgence de santé publique n’est avérée que si elle est reconnue comme telle par la Commission, au regard (1) d’une épidémie de grippe humaine – susceptible de se transformer en pandémie, lorsque le directeur général de l’OMS en a été informé et n’a pas encore adopté de décision déclarant l’existence d’une pandémie, ou bien au regard (2) d’une menace transfrontalière grave mettant en danger la santé au  niveau de l’UE. La condition selon laquelle le directeur général de l’OMS a été informé mais n’a pas encore adopté de décision déclarant une urgence de santé publique de portée internationale est d’application dans ce cas-ci aussi.

Le moins que l’on puisse dire est que cette somme de définition n’est guère limpide, et on retiendra que ce texte créée une différence de traitement majeure entre médicaments et dispositifs médicaux qui pose question. Pour être plus clair, l’évènement majeur est celui qui est susceptible de poser un risque grave pour la santé publique, lié à des médicaments[5] (article 2). On en déduit qu’aucun évènement susceptible de poser un risque grave pour la santé publique ne pourrait être lié à un dispositif médical, ce qui paraît fort douteux.

Sur le même modèle que les dispositions applicables aux médicaments, une liste des dispositifs médicaux critique devra être établie et mise à jour, pour le mois de mars 2023. Les informations pertinentes sur ces dispositifs et leurs fabricants seront collectées dans la base de données européennes Eudamed.

Venons-en à la seconde responsabilité octroyée à l’EMA par le R2022/113, en matière de développement, d’approbation et de surveillance des médicaments en préparation et pendant les urgences de santé publique.

Le R 2022/123 donne une base légale et institutionnalise la procédure mise en place à la faveur de la pandémie de Covid, à savoir la « rolling review », ou évaluation en continu., beaucoup plus rapide que la procédure d’évaluation hors contexte d’urgence sanitaire. Cette révision en continu est l’un des outils de réglementation que l’EMA utilise pour accélérer l’évaluation de médicaments ou de vaccins considérés comme prometteurs lors d’une urgence de santé publique. Normalement, toutes les données sur l’efficacité, la sécurité et la qualité d’un médicament et tous les documents requis doivent être soumis au début de l’évaluation au moyen d’une demande formelle d’autorisation de mise sur le marché. Exprimé autrement, lors de l’approbation d’un nouveau vaccin ou d’un médicament, les compagnies pharmaceutiques doivent habituellement attendre que tous les essais cliniques soient terminés pour soumettre leur demande d’approbation à l’EMA. Dans le cas d’une révision en continu, le CHMP analyse les données au fur et à mesure que les études en cours les rendent disponibles avant de décider que les données sont suffisantes et qu’une demande formelle doit être introduite par l’entreprise. Si les résultats s’avèrent satisfaisants en l’état pour l’EMA, elle émet une recommandation pour le lancement eu traitement ou du vaccin. L’AMM sera délivrée plus tard, par la Commission.

Que faut-il penser de ce Règlement 2022/123, à la lueur de cette première analyse ?

 En ce qui concerne le volet « anticipation et atténuation des pénuries », on  notera que la liste des  médicaments critiques a bien été publiée le 7 juin 2022 comme prévu dans le Règlement. Y sont repris les 2 vaccins à ARN-M et les 2 à vecteur viraux, dont on ne risque certainement pas de manquer, au vu du nombre astronomique de doses commandées à nouveau par la Commission, qui donne le tournis. Les médicaments sont pour l’essentiel des antiviraux, corticoïdes…

Les dispositions arrêtées pour les dispositifs médicaux sont réellement interpellantes. Vu le champ restreint des situations visées par le Règlement (voir définition du concept d’ « urgence de santé publique »), on est raisonnablement en droit de se dire que cette partie du règlement est du vent, et ne trouvera même pas à s’appliquer. Or, la demande de dispositifs médicaux (respirateurs, poches de sang, appareils pour dialyse, scanners…) est, de manière chronique, tendue, et la disponibilité souvent  critique. Est-il besoin de rappeler les conséquences funestes induites par le manque de respirateurs au plus fort de la crise, dans tous les pays de l’UE ? Exclure les dispositifs médicaux du champ des évènements majeurs semble s’apparenter à de la malveillance, à moins de considérer que les bénéficiaires du Règlement ne soient pas les citoyens de l’UE mais un autre catégorie de personnes, les firmes pharmaceutiques peut-être… Ou alors les instances n’ont pas poussé le cynisme à les inclure, sachant que ce sont les recommandations budgétaires destinées à chaque état (GOPE) qui ont mené à une coupe drastique dans les budgets de la santé, or ce matériel est généralement très onéreux.

On mentionnera un autre problème majeur relatif aux dispositifs médicaux (mais non en lien avec la crise du Covid) : le nouveau Règlement 2017/145, en vigueur depuis mai 2021, impose que tous les dispositifs médicaux circulant en Europe doivent obtenir une certification, qu’il soient déjà utilisés depuis des années, ou qu’ils fassent l’objet d’une mise sur le marché. Or, en raison d’exigence réglementaires supplémentaires, le nombre d’organismes en capacité de délivrer ces certifications a été divisé par 2 par rapport à la période pré-2021, ce qui suscite une grande inquiétude au sein du monde médical.

En ce qui concerne le volet de l’approbation des médicaments et vaccins pendant les périodes d’urgence de santé publique, là on peut dire que le Règlement a atteint son objectif : depuis fin 2021,  donc après les recommandations d’administration des 4 vaccins que nous connaissons, l’EMA a entamé des « rolling reviews » pour les vaccins Valneva, Curevac, Vidprevtyn, Spikevaxx, Hipra… et également pour des dizaines de médicaments anti-viraux.

Alors nous nous sommes bien entendu posé la question suivante : le citoyen de l’Union est-il en de bonnes mains avec l’EMA ? L’agence  présente-t-elle des garanties d’indépendance ?

[1] L’EMA a été créée pour « garantir l’utilisation optimale des ressources scientifiques en Europe en vue de l’évaluation de la surveillance et de la pharmacovigilance des médicaments. »

[2] L’EMA compte 7 comités scientifiques,  qui réalisent des évaluations scientifiques : le comité des médicaments à usage humain (CHMP),  le comité pour l’évaluation des risques en matière de pharmacovigilance (PRAC), le comité des médicaments à usage vétérinaire (CVMP), le comité des médicaments orphelins (COMP), le comité des médicaments à base de plantes (HMPVC), le comité des thérapies innovante (CAT) et le comité pédiatrique (PDCO).                                          

[3] Un tel évènement suppose une menace mortelle ou toute autre menace grave pour la santé d’origine biologique, chimique, environnementale,  ou un incident grave susceptible d’affecter  l’offre ou la demande de médicaments (article 2).

[4] Autorisation de mise sur le marché

[5] Un tel événement suppose une menace mortelle ou toute autre menace grave pour la santé d’origine biologique, chimique, environnementale ou un incident grave susceptible d’affecter l’offre ou la demande de médicaments.

[i] Autorisation de mise sur le marché