21 octobre 2020

Le courrier des stratèges

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Reste-t-il de nombreux gisements d’emplois dans la fonction publique?

Le gouvernement tarde à réduire les emplois dans la fonction publique et cherche des solutions pour équilibrer le budget en augmentant la pression fiscale. Un examen rapide des emplois publics montre que seule une révision (et une simplification) de la réglementation permettra de réduire de façon significative le nombre de fonctionnaires appointés par l’État. 

Le tableau ci-dessus compare les emplois publics (à périmètre globalement égal) tels qu’ils étaient définis par la loi de finances initiale pour 1999 et dans celle de 2018. Avec 20 ans de décalage, ou presque, et en dehors des postes sensibles tels que l’armée, la police ou l’éducation nationale, les chiffres d’évolution montrent que l’État a entamé une mue très inégale selon les ministères. Celle-ci appelle plusieurs commentaires majeurs. 

Là où les emplois dans la fonction publique ne diminuent jamais

Prenons l’exemple de l’administration préfectorale, c’est-à-dire des légions de fonctionnaires oeuvrant dans les préfectures (une moyenne de 250 fonctionnaires par préfecture…). En 1999, cet ensemble réparti sur tout le territoire comptait environ 27.000 fonctionnaires. En 2018, plus de 25.000 fonctionnaires y étaient encore autorisés. Autrement dit, en l’espace de 20 ans, les emplois publics n’y ont pas diminué.

Pourtant, durant ces deux décennies, des mesures fortes comme la réception du public dans les mairies pour l’établissement des cartes d’identité ont permis de fortement réduire l’activité. Pourquoi, dans ces conditions, les emplois dans la fonction publique n’ont-ils pas diminué? Certains mauvais esprits soutiendront que le corps préfectoral, qui constitue un État dans l’État, y adopte le principe du cliquet: pas de suppression d’emplois imaginables, malgré toutes les simplifications du monde. 

Dans le même registre, on citera les Douanes, qui comptent toujours 17.000 fonctionnaires, contre 20.000 en 1999. Entretemps, les frontières avec l’Europe, premier partenaire commercial, ont pourtant disparu. 

Là où les administrations parisiennes se taillent la part du lion

Autre cas de figure: dans certaines administrations, les services déconcentrés (en province, donc), ont subi des réductions d’emplois plus ou moins substantielles (selon les cas), mais les administrations centrales ont connu une inflation considérable. D’où un effet en trompe-l’oeil où les effectifs globaux du ministère diminuent, mais où les effectifs proches du ministre augmentent. 

C’est le cas du ministère de la culture, où l’administration centrale abrite 500 emplois de plus qu’en 1999, malgré une baisse globale des effectifs du ministère (nos chiffres n’intègrent pas ici les emplois répartis dans les « opérateurs »). C’est aussi le cas du ministère de la santé, qui a perdu des effectifs en région, mais qui a vu ses effectifs croître à Paris. 

Dans ce cas de figure, les ministres successifs ont souvent fait un choix de confort. Pour préserver leur paix directe, ils ont accepté une inflation des emplois (sous des prétextes divers) dans les services qu’ils côtoient au jour le jour, en sacrifiant les services les plus éloignés. Loin des yeux, loin du coeur. 

Le cas des emplois dans la fonction publique où la réglementation est complexe

Le cas du ministère des finances est assez emblématique d’une troisième tendance: l’impossibilité de supprimer des emplois au-delà d’une certaine limite, tant que des réformes réglementaires ne sont pas intervenues pour permettre des gains de productivité. Les anciennes directions du Trésor Public et des Impôts, devenues par la fusion DGFIP, en donnent un bon exemple. 

Globalement, elles sont tombées en 20 ans de 130.000 à 100.000 fonctionnaires. Certains jugeront l’effort énorme, l’autre le jugeront insuffisant. Dans la pratique, on peut penser que Bercy ne pourrait aller au-delà qu’en simplifiant fondamentalement les règles de la fiscalité. Seule cette simplification permettrait de passer de façon significative sous la barre des 100.000 emplois. 

N’oublions jamais, de ce point de vue, que le vrai gain de productivité dans le service public passe par la simplification administrative. 

Les emplois dans la fonction publique ne baisseront plus massivement sans simplification réglementaire

Une idée simple est donc à retenir de cet ensemble où l’on voit que les cas de figure sont nombreux en matière d’emplois dans la fonction publique. Si l’on veut durablement baisser la masse salariale des services publics, il faut baisser aussi l’intensité réglementaire, c’est-à-dire supprimer de nombreuses règles inutiles ou coûteuses à mettre en oeuvre. C’est vrai pour nos impôts, mais aussi pour d’autres ministères. Par exemple, une diminution du nombre des infractions ou des sanctions pénales permettrait sans doute de rendre moins importante la pression qui s’exerce sur les effectifs chargés de l’ordre et de la tranquillité publique. 

La frénésie dans la création de délits nouveaux (comme le harcèlement sexuel sur la voie publique) explique largement le sentiment, chez les policiers, d’une insuffisance d’effectifs. Une plus grande stabilité pénale contribuerait à la paix sociale. 

Pour l’ensemble du pays, le moment vient de se poser la question du coût lié à l’inflation réglementaire. Plus on invente de règles, plus il faut de fonctionnaires pour les faire respecter. Tout ceci coûte cher. 

La clé du déficit public, donc, réside peut-être plus dans la stabilité réglementaire que dans toute autre solution technique.