Hélène Strohl: Faire passer les grands corps d’inspection interministériels sous le contrôle du Parlement? L’exemple de l’IGAS

Charles Secondat de Montesquieu (1689-1755), théoricien de la séparation et du contrôle mutuel des pouvoirs

Le débat sur la suppression de l'ENA et de l'accès aux grands corps est retombé aussi vite qu'il avait été lancé par le Président de la République. Parce que le Président ne va pas au fond de la réforme. Si l'on veut une haute fonction publique moderne, exerçant une utile fonction de contrôle, ne faut-il pas envisager de faire passer les trois grands corps interministériels d'inspection (Inspection Générale des Finances, Inspection Générale de l'Administration, Inspection Générale des Affaires Sociales) sous le contrôle du Parlement? Hélène Strohl, Inspectrice Générale des Affaires Sociales honoraire, a rédigé pour le Courrier des Stratèges une analyse vigoureuse et approfondie de la raison d'être et de l'organisation d'une IGAS rénovée, rendant compte au pouvoir législatif. Et donc au service des usagers.

On a tendance à ne voir comme caractéristiques des trois inspections générales interministérielles, dites « grands corps » que les privilèges statutaires qui sont les leurs :

  • recrutement direct à la sortie de l’ENA ou à mi-carrière, grâce à un appui institutionnel, administratif ou politique ;
  • possibilité infinie de retour à l’inspection, après des passages en cabinets ministériels, dans l’administration opérationnelle voire dans le secteur privé, même quand ces incursions se sont révélés peu concluantes ;
  • Possibilité de mener des carrières politiques, en conservant une « place au chaud en cas d’échec », voire en cumulant mandat local et poste d’inspection rémunéré à temps plein !
  • Utilisation de l’inspection comme tremplin pour l’accès à des postes d’administration opérationnelle. C’est ainsi qu’à la sortie de l’ENA, la « retape » pour attirer les mieux classés vers l’IGAS se faisait essentiellement en faisant étalage de tous les postes prestigieux occupés hors de l’IGAS par ses membres. Malgré la jeunesse du corps, 1967, les pratiques d’entraide corporatiste, de recommandations, de réseaux et également de compétition avec les autres corps n’ont pas manqué de s’y développer.

 

Ces « privilèges » sont indubitablement outranciers, car ils ne dépendent que de l’appartenance à un corps et ne sont jamais remis en question, durant toute la carrière des inspecteurs, quels qu’aient été leurs résultats professionnels dans ou hors l’inspection.

Mais est-ce pour cette raison qu’il faut envisager de supprimer les corps d’inspection pour les remplacer par des services fonctionnels ?

C’est là une conception purement statutaire de l’administration, qui ne se préoccupe que peu du service rendu par les corps d’inspection à l’amélioration du service public.

 

L’organisation des inspections en corps garantit, sous certaines conditions, l’indépendance nécessaire à l’exercice du contrôle de l’emploi des ressources publiques, ce que ne permettrait pas un service fonctionnel.

Les enjeux de l’indépendance des inspections

L’objectif des services d’inspection est de s’assurer du bon emploi des ressources publiques pour le bien des usagers du service public.

L’indépendance d’une mission d’inspection s’évalue à l’aune de sa distance par rapport aux autorités administratives gestionnaires du service public (les administrations centrales et déconcentrées et les services des collectivités locales pour certaines de leurs compétences) et par rapport aux autorités politiques. Les inspections n’ont aucun rôle prescriptif  et aucun pouvoir de sanction. Elles ne peuvent que proposer aux autorités de tutelle des réformes ou des sanctions et sont tenues, comme tout fonctionnaire de transmettre à l’autorité judiciaire les éléments pouvant constituer un crime ou délit[1].  

S’agissant de l’autorité judiciaire, celle-ci reste totalement libre de classer ou de poursuivre. S’agissant de l’autorité administrative ou politique, elle n’est pas plus tenue de suivre les propositions d’un rapport d’inspection, mais si celui-ci est rendu public, elle peut y être poussé au-delà de ce qu’elle souhaiterait.

L’indépendance d’une mission va donc dépendre d’abord de la qualité et de la rigueur du contrôle ou de l’évaluation, dont le « client » final est bien l’usager, le contribuable, le malade, l’assuré social, le demandeur d’emploi, la personne souffrant d’un handicap et ni le ministre, ni les autorités administratives dont l’action est contrôlée aux termes de l’article 15 de la déclaration des droits de l’homme : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »

Ce qui signifie que les inspecteurs ne doivent pas se laisser influencer par les souhaits des ministres (ou des cabinets ministériels), et ne pas pratiquer ce que j’appelle une « auto-censure » en n’écrivant que ce qui ne fâchera pas. C’est pour cela qu’il est nécessaire que leur carrière ne dépende pas de ces autorités.

L’indépendance de la mission d’inspection, dès lors que celle-ci n’a aucun pouvoir d’injonction, de prescription, de sanction sur les services et établissements contrôlés dépendra donc de sa capacité à obliger les autorités politiques et administratives (ou d’ailleurs judiciaires) à tirer les conséquences en termes de réforme, de sanction, de gestion de cette inspection. La publication très large des rapports constitue le principal vecteur de cette indépendance.

L’inspection, un pouvoir d’influence

Bien sûr nombre de rapports ou de missions d’inspection finissent dans des placards et n’ont eu d’autre objectif que dilatoire. Noyer le poisson, laisser s’apaiser le scandale, contourner les contestations etc. Il n’empêche : dans la plupart des cas, les graves manquements à la probité, à l’éthique, voire à l’efficience mis à jour par un contrôle ou une évaluation menés dans des conditions de rigueur et d’intelligence pourront être, tôt ou tard, corrigés. Les propositions issues de missions d’enquête ou d’étude approfondies resurgiront elles aussi, parfois longtemps après.

Au contraire de bien des collègues qui ont toujours considéré les missions d’inspection comme inopérantes à améliorer le service public, j’ai l’impression d’avoir eu un peu d’influence.

Il n’y a pas vraiment de loi ou de décret dont je puisse me glorifier de l’avoir inspiré voire écrit. Mais j’ai parfois vu certaines des analyses auxquelles j’avais contribué resurgir. Des débats auxquels j’avais participé se poursuivre. Et tout ceci influer sur les pratiques des professionnels.

Les contrôles effectués dans des situations de grands dysfonctionnements ont souvent eu pour effet des changements importants, changements de personnels de direction bien sûr, mais également changements plus subtils des rapports institutionnels, mise en œuvre de stratégies nouvelles, attention plus grande à l’avis des usagers etc.

Une inspection, contrôle, enquête, audit, évaluation doit être un levier pour une meilleure prise en compte de la problématique de tel ou tel secteur par les autorités de tutelle locales,  pour un changement de stratégie départementale, pour une évaluation des résultats d’une action publique, pour un rapprochement avec les usagers  etc.

L’inspection est une opportunité de changement, une incitation à l’excellence du service au public.

Il y a aussi des rapports tièdes et conformistes qui se contentent de proposer une amélioration du système d’information, une amélioration de la formation initiale et continue des professionnels et l’inscription de l’action contrôlée comme priorité. Ceux-là n’ont pas d’effet, sinon de conforter la technostructure.

Les conditions de l’indépendance

L’indépendance de la mission d’inspection : une responsabilité personnelle de chaque inspecteur

Certains ont proposé de garantir l’indépendance des inspecteurs en anonymisant leur rapport. Cette proposition a deux inconvénients majeurs : d’une part elle déresponsabilise totalement les inspecteurs, qui ne seraient plus responsables ni de mises en cause erronées passibles d’une poursuite en diffamation ni d’indulgences et d’aveuglement face à des agissements portant tort aux usagers.

D’autre part, et je l’ai personnellement expérimenté en ayant coordonné trois rapports annuels de l’IGAS, pour lesquels la signature est collective, la tendance de l’institution est par essence conformiste. Contrairement à un rapport signé par des inspecteurs, que le chef de service est tenu, statutairement, de transmettre au ministre, sans pouvoir le changer sauf à argumenter sur sa mauvaise qualité, le rapport annuel est soumis à l’aval du cabinet ministériel avant publication. Bien sûr les changements seront minimes. Il n’empêche : un conseiller d’un cabinet de gauche nous avait demandé de changer cette formule d’un titre du rapport sur les usagers : « Une administration sourde aux plaintes des usagers ». Un autre conseiller d’un cabinet de droite ne pouvait supporter que dans un rapport sur la prévention sanitaire on cite, en bien, une information en direction des populations homosexuelles qu’il trouvait un peu crue. Seuls les chefs de service de l’inspection, plus ou moins courageux (de moins en moins au fil du temps) avaient le pouvoir de résister à ces petits marquis, exerçant avec componction leur pouvoir. Or la nomination et la carrière des chefs des inspections dépendent des ministres de tutelle (Santé, action sociale, travail) et il leur est difficile d’envisager de redevenir simple inspecteur général !

La protection de l’indépendance des inspecteurs tient à leur appartenance à un corps distinct de celui des administrations actives et des politiques

La réforme envisagée par le président de la république vise l’efficience des services d’inspection, c’est-à-dire au sens technocratique une amélioration du fonctionnement du service public selon les objectifs et les moyens fixés par l’administration et par le politique.

Pourtant contrôler le bon fonctionnement du service public du point de vue de l’usager va bien au-delà de ce contrôle de régularité, de conformité aux textes et aux normes. Alors que les services d’audit des cabinets conseils sont actionnés, rémunérés par les dirigeants de l’entreprise et non par ses clients, qui ont pour seul recours de ne plus acheter les produits ou services de l’entreprise, les inspections contrôlent les établissements et services et évaluent les politiques publiques au nom et pour les usagers. Usagers qui financent in fine ces politiques par l’impôt et usagers bénéficiaires réels ou potentiels de ces politiques. C’est donc non seulement la gestion du service qui doit être contrôlée, mais son caractère opportun, sa capacité à rendre le service nécessaire à l’usager.

De fait les contrôles et les évaluations des politiques publiques devraient se faire non par simple examen d’une conformité aux règles fixées par l’administration, mais par évaluation des résultats atteints au regard des objectifs fixés. Non plus une seule évaluation des moyens mis en œuvre et de leur efficience, mais une évaluation des résultats réellement atteints en termes de services rendus aux usagers.

Cette approche nécessite une complète indépendance non seulement par rapport au politique, mais également par rapport aux administrations actives. Et  elle ne peut être garantie que si la carrière des inspecteurs ne dépend pas des politiques ou des autorités administratives.

Il en est de même d’ailleurs pour les deux grands « corps » que sont le Conseil d’Etat et la Cour des comptes, dont le caractère juridictionnel et donc indépendant est fortement obéré par les va et vient constant que font les magistrats entre les postes administratifs ou politiques et la juridiction.

La porosité entre les corps d’inspection et les cabinets ministériels est l’aspect le plus caricatural de cette soumission au politique. Aboutissant à des aberrations telles celles qui font que ce sont les mêmes personnes qui ayant promu un texte de loi lors de leur passage en cabinet soient chargées, parce qu’ils seraient experts, de l’évaluer !

La protection de l’indépendance implique un recrutement ouvert et large et une absence de débouché de carrière dans des postes publics ou parapublics.

L’intérêt et la puissance d’un corps comme celui de l’IGAS tient déjà largement à la diversité de ses recrutements.

Ce ne sont en effet que les inspecteurs débutants (adjoints) qui sortent tous de l’ENA, les postes d’ inspecteurs et d’inspecteurs généraux étant pourvus par des fonctionnaires, anciens inspecteurs du travail, médecins de santé publique, directeurs d’établissement hospitaliers, et fonctionnaires issus de corps recrutant à l’ENA. Sans compter les emplois offerts en mobilité à des magistrats judiciaires, les emplois de débouchés offerts à l’armée et les emplois dits « du tour gouvernement » pourvus sur décision souveraine du président de la République.

Les expériences professionnelles comme les formations initiales des membres de l’IGAS sont donc diverses et c’est cette diversité qui permet la pluralité de points de vue et la bonne prise en compte de la réalité de terrain.

On pourrait largement augmenter cette pluralité, en ouvrant le recrutement à d’autres professions, à d’autres diplômés dès lors que les procédures de recrutement seraient rigoureuses et transparentes et indépendantes du pouvoir politique. Un recrutement sur dossiers, permettant à des personnes satisfaisant à divers critères d’ancienneté et d’exercice professionnel et suivant des formations aux méthodes d’inspection pourrait être effectué par un comité de sélection composé de personnalités indépendantes, nommées selon les règles en vigueur pour toute autorité indépendante.

Une nomination à l’IGAS, à mi- carrière ?

On peut imaginer que comme pour certains magistrats à l’étranger, l’accès au corps de l’inspection soit réservé à des personnes en mi-carrière.

Bien sûr cette solution aurait le désavantage de priver l’inspection d’une vision jeune et originale. Peut-être. Il n’est pas sûr cependant que les plus jeunes soient les moins conformistes, surtout quand leurs ambitions de carrière à l’extérieur du corps sont fortes.

Elle aurait cependant deux avantages : d’une part de priver les inspecteurs inspectant de toute perspective de débouché récompensant un certain asservissement à l’autorité de tutelle. D’autre part, on n’attirerait ainsi vers l’inspection que les personnes souhaitant effectuer des tâches d’inspection. C’est à dire aimant la confrontation avec le terrain, l’investigation et l’investissement méthodologique qu’elle impose, aimant et sachant rendre compte de leurs conclusions, notamment en se confrontant aux contrôlés et sachant rédiger de manière claire et convaincante leurs rapports.

Pour être un bon inspecteur, il faut aimer écouter les gens, savoir se mettre à la place de l’usager (le principe dit de Tom[2]), savoir déplaire aux puissances de tutelle, mais aussi syndicales ou médiatiques, et aimer  et savoir écrire.

Il faut aussi accepter de ne pas pouvoir faire, de voir ses propositions jetées au panier, ou tout simplement d’être impuissant à transformer la réalité.

On a souvent reproché à ces recrutements à mi-carrière voire en fin de carrière de faire des inspections des cimetières à éléphants. Il est vrai que la tendance est forte pour l’administration de nommer inspecteurs généraux des directeurs d’établissements hospitaliers ou autres un peu fatigués, voire défaillants de même que dans les inspections ministérielles il est de tradition d’y nommer les directeurs d’administration centrale qu’on veut remplacer.

Trois arguments tempèrent cette opinion. D’une part, il est tout à fait possible d’encadrer le recrutement en établissant des critères professionnels pour les candidats et en garantissant l’indépendance de l’autorité chargée du recrutement. D’autre part, le partage pour nombre de candidats entre une partie de carrière très opérationnelle puis une partie plus analytique ou plus intellectuelle est tout à fait pertinent et correspond non pas à un ralentissement d’activité, mais à un autre mode d’activité. Enfin, l’élargissement du vivier de recrutement, à des professions telles celles de médecin, enseignant, travailleur social, directeur d’établissement ou de service, cadre du privé, travailleur indépendant voire magistrat outre les fonctionnaires des trois fonctions publiques (d’Etat, hospitalière, territoriale) permettrait de tuer dans l’œuf cette conformité corporatiste de la haute fonction publique dans laquelle les inspecteurs absolvent a priori de tout manquement leurs pairs des administrations opérationnelles et des cabinets ministériels.

Et si l’on remplaçait les corps d’inspection générale par des inspections sous l’autorité du Parlement?

La proposition de suppression de l’IGAS comme « grand corps », c’est-à-dire issu de l’ENA, complété par quelques recrutements politiques en cours de carrières ne pourra améliorer la fonction de contrôle de la qualité du service public, essentielle dans un État démocratique qu’à condition de constituer un corps d’inspecteurs des affaires sociales (ou des services publics en général, pourquoi pas) recrutés sur dossiers de candidatures dans un large vivier de professions, à un haut niveau de qualité, vérifié par une commission indépendante et bénéficiant d’une formation aux méthodes d’inspection préalable à leur intégration dans ce corps.

Postes proposés à diverses professions opérationnelles (chercheurs, enseignants, médecins, avocats, cadres d’entreprise, cadres d’établissements publics notamment) pour leur deuxième moitié de carrière et ne pouvant en aucun cas déboucher sur des postes d’administration opérationnelle.

Cependant, comme la crise sanitaire et civilisationnelle que nous vivons l’a largement démontré, nous vivons un réel recul des libertés publiques. Contre lequel ni le Conseil d’Etat, ni le Parlement ne s’insurgent vraiment. C’est ainsi qu’une réforme aussi importante que celle du contrôle de l’action publique, obligation de nature constitutionnelle est conçue de manière interne à l’administration, négociée grâce à quelques cadeaux salariaux avec les représentants des corps de contrôle et sera présentée toute ficelée au Parlement.

Pourtant le contrôle de l’action publique est un élément essentiel du fonctionnement démocratique. La mise en œuvre de la loi mérite une attention au moins aussi importante que sa rédaction.

C’est pourquoi la réforme la plus opérante serait de dissoudre effectivement les inspections interministérielles (IGAS, IGA, IGF) pour les remplacer par un corps d’évaluateurs sous l’autorité du Parlement. Qui définirait ses missions et qui enjoindrait l’administration de mettre en œuvre leurs conclusions.

Corps de contrôle et d’évaluation qui serait constitué selon les principes décrits ci-dessus : recrutement à mi carrière sur dossiers par une autorité indépendante etc.

Philippe Seguin, un des grands ministres des Affaires sociales[3], avait en son temps proposé une réforme de ce type.

Notes

[1] Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit est tenu d’en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont rattachés…

[2] Selon l’expression employée par Didier Raoult, le principe de Tom est celui de ce médecin à qui on demandait comment il décidait du traitement appliqué à un malade et qui répondait qu’il imaginait toujours que le malade pouvait être son propre fils, Tom

[3] Ministre innovant dont les réformes ont été souvent inspirées par sa connaissance du terrain comme homme politique local et qui a largement recouru à l’IGAS pour enquêter sur ses intuitions et faire des propositions de mise en œuvre. Cf. par exemple, L’accès aux soins des populations défavorisées, Joseph Revol, Hélène Strohl, IGAS janvier 1988, suivi par une circulaire sur ce thème de février de la même année !

 

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2 Commentaires

  1. Mme Strohl.
    Un peu fleuve pour in fine faire le constat que de toute façon la pyramide renversée sera toujours une pyramide.
    Vous avez cité un élément d’importance, celui de la responsabilité, c’est le seul frein à la gabegie administrative.
    Certains diront que la judiciarisation de l’appareil d’Etat aboutira au gel des décisions, ceux-là oublient un peu vite et opportunément que, en dehors du personnel politique et du fonctionnariat de manière large, tous les citoyens français sont responsables de leurs actes.
    Le privé ne possède pas de gène vertueux qui ferait défaut au public, mais de façon certaine, le public n’est pas et ne sera jamais la solution.
    Pour ma part je shunte l’action publique car elle ne sert à rien sinon à détruire la richesse produite par d’autres, je saute à la case « dehors la fonction publique », quelle que soit sa représentation.
    Covid a magistralement démontré que les fonctionnaires et l’Etat sont les pires nuisibles, sans eux je vis très bien, sans moi ils ne sont rien.

  2. Bonjour,

    Mettre les grands corps d’inspection sous le contrôle du Parlement ? Vu les performances époustouflantes de ce dernier, j’ai bien peur que le remède soit pire que le mal.

    Bonne journée

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