Comment réformer la haute fonction publique pour sauver le service public ?

Depuis au moins vingt ans, les plans de réforme de l’État se succèdent sans le moindre succès ! Tous officiellement inspirés par le New Public Management, cette école de pensée qui propose des recettes pour réformer les administrations publiques, largement pratiquées au Canada et en Nouvelle-Zélande. La crise du coronavirus et l’incapacité de l’État à agir donnent l’occasion de dresser un bilan de ces innombrables tentatives d’améliorer la productivité des services de l’État, dont les seuls résultats ont été une augmentation de la dépense publique et d’une diminution de la qualité de son service. 

Nous voudrions soutenir ici que l’échec du New Public Management tient à l’oubli de l’une de ses prescriptions fondamentales : la réforme des ressources humaines, et singulièrement la réforme du statut applicable à la haute fonction publique, qui ont systématiquement été évitées en France, sont le seul point de départ possible pour une réforme de l’État.

Nous nous centrerons tout spécialement sur la réforme du statut de la haute fonction publique. 

Pourquoi réformer la haute fonction publique

On ne reviendra pas ici sur les multiples stratégies que la haute fonction publique a déployées depuis l’adoption de la LOLF, au début des années 2000, pour appliquer les principes du New Public Management à tout le monde sauf à elle-même. La longue histoire des prétendues réformes de l’ENA, qui étaient autant d’os à ronger pour que les pouvoirs publics puissent croire que les choses bougeaient sans que rien ne bouge réellement, en atteste. 

L’enjeu est de savoir si l’élite administrative actuelle, si sa doctrine d’application, sont encore adaptées aux exigences d’un État moderne, et si non, comment les réformer. 

En posant la question de l’adaptation, de l’adéquation des élites administratives aux missions de l’État, on y répond déjà. Le naufrage de l’État dans l’affaire du coronavirus, son incapacité jusqu’au-boutiste à servir le public, son obsession de l’asservir à un carcan réglementaire obsolète, permettent de mesurer l’écart qui sépare notre haute fonction publique et la mission qu’il doit délivrer aux citoyens. 

Tous ces points font bouillir depuis longtemps une opinion publique irritée par des échecs parfois anecdotiques, mais visibles au quotidien. L’incapacité des préfectures à délivrer des cartes grises dans des délais raisonnables, par exemple, les blocages réguliers du site de la CAF qui gère les déclarations d’emplois à domicile, illustrent pour tout un chacun l’obsolescence de l’État en France, et surtout l’indifférence des hauts fonctionnaires pour ces dysfonctionnements de service. Comme si servir le public n’était pas sa mission essentielle. 

Dans ce contexte négatif, l’affaire des masques FFP2 non commandés, du déclenchement tardif de l’alerte au coronavirus, des contrôles tatillons en tous genres qui paralysent le pays, sonnent comme autant de confirmations de ce que beaucoup pressentaient jusque-là : la haute fonction publique est incompétente. Elle se préoccupe plus de réglementation et de contrôle tous azimuts que de service public. 

Inutile, donc, d’espérer réformer l’État sans commencer à balayer le haut de l’escalier. On pourra réformer tant qu’on voudra, si la hiérarchie n’est pas compétente, le réforme échouera. 

Comment réformer la haute fonction publique ?

Pour résumer un propos qui mériterait d’être approfondi, discuté, et probablement modéré, il faut aujourd’hui transformer une haute fonction publique attachée à la verticalité, à la norme, et soumise au politique, en une haute fonction publique soumise au public et capable de délivrer un service de qualité dans un univers horizontalisé par les réseaux sociaux. Les amateurs de photographie diront qu’il faut passer du format portrait au format paysage. 

Cette révolution dans le paradigme de la haute fonction publique ne sera sans doute pas une opération facile, tant la noblesse de robe qui tient le pays est coriace et bien décidée à ne pas se laisser faire. Au-delà d’une inévitable épuration de ses cadres les plus toxiques (on pense ici, par exemple, aux responsables du syndicat de la magistrature qui ont officiellement transformé le service public judiciaire en joujou idéologique), c’est le principe du statut de la fonction publique lui-même qui pose problème pour les emplois clés de l’administration “administrante”. 

Pour quelle raison un directeur d’administration centrale incompétent (et il en est un grand nombre) est-il, lorsqu’il est révoqué en Conseil des Ministres, automatiquement reclassé dans un corps d’inspection où il peut finir sa carrière en coulant des jours heureux avec une rémunération de 10.000 € par mois ? Imagine-t-on encourager un haut fonctionnaire à prendre des risques pour être efficace, quand l’application de la doctrine du “pas de vague”, quand le laxisme au quotidien, lui garantissent la popularité dans son service, et une rémunération très confortable en cas de problème ?

On voit bien ici que la garantie de l’emploi est un verrou à faire tomber si l’on veut voir accéder aux postes-clés des personnalités capables de réformer, de rationaliser, et au besoin de trancher dans le vif pour améliorer le service public. 

La question centrale de la garantie de l’emploi

Lorsqu’il est arrivé au pouvoir, Emmanuel Macron avait annoncé qu’il examinerait les 400 postes-clés des administrations centrales, et qu’il recevrait personnellement les 400 directeurs pour une sorte d’entretien d’évaluation. Bien entendu, il n’en a rien fait, pas plus qu’il n’a osé supprimer le recrutement direct des grands corps à la sortie de l’ENA, qui permet de propulser des jeunes gens bien nés de 24 ou 25 ans sans expérience managériale, à des fonctions critiques. 

Pourtant, l’intuition était bonne. Schématiquement, l’État est tenu aujourd’hui par quelques centaines de hauts fonctionnaires qui sont tout puissants dans leur département, et y font barrage à l’intervention des élus, mais aussi du peuple souverain. En soi, que les administrations de l’État, et singulièrement les administrations centrales les plus sensibles comme le Trésor ou le Budget, soient tenues par de véritables patrons, est une affaire qui se plaide. Encore faut-il que ces “patrons” soient contrôlés par le peuple souverain, et qu’ils soient compétents (la loyauté faisant partie des critères de la compétence). 

L’obstacle au contrôle est ici celui de l’impunité : étant entendu qu’il dispose de la garantie de l’emploi, le haut fonctionnaire se place au-dessus de sa mission de service public. Et s’il lui arrive d’être révoqué en Conseil des Ministres, il attend au chaud un changement de ministre pour espérer une nouvelle nomination. 

Pour briser ce cercle vicieux, il faut priver les directeurs d’administration centrale de la garantie de l’emploi. En cas de révocation, ils doivent purement et simplement être licenciés de la fonction publique et indemnisés par Pôle Emploi. 

Cette mesure simple découragera bien des candidatures d’incompétents ! Et elle dégonflera très vite la baudruche de la courtisanerie politique, passage obligé aujourd’hui, qui consiste à s’encarter politiquement et à passer en cabinet ministériel pour être nommé directeur par un ministre à qui on a ciré les pompes. 

Qui doit juger de la compétence des hauts fonctionnaires ?

Ce dispositif serait bancal s’il ne s’accompagnait d’une réforme radicale des critères d’évaluation des hauts fonctionnaires. Sur ce point, ceux-ci ont obtenu de rester responsables devant leur ministre, quand la LOLF plaidait pour une responsabilité devant le Parlement. 

Le découpage du budget de l’État en missions et en programme (depuis la LOLF) permet d’ailleurs de créer l’équivalent de ce que les entreprises appellent des “Business Unit” : des entités isolables dont chacun peut analyser les résultats. En principe, les indicateurs de performance qui doivent mesurer l’efficacité de chacune de ces “BU” sont une première façon d’informer le Parlement sur la qualité du service délivré. 

Nous proposons que, à l’avenir, ces indicateurs de performance soient choisis par le Parlement, voire par un appel au peuple direct (comme Internet le permet), et que les directeurs d’administration centrale soient garants de leur bonne tenue. Pour formaliser ce rendu des comptes, un cycle d’audition serait organisé à la Commission des Finances de l’Assemblée et du Sénat (qui pourraient siéger en commun), à chaque printemps. Les directeurs d’administration centrale deviendraient ainsi directement responsables devant le Parlement, de leurs réussites et de leurs échecs. 

Le Parlement aurait la faculté de voter pour le licenciement des directeurs qui échouent à mettre en oeuvre la politique adoptée l’année précédente. Ce licenciement ne serait pas automatique : le vote des parlementaires serait transmis au ministre, qui devrait expliquer pourquoi il ne l’applique pas, s’il décide de ne pas l’appliquer. 

Cette responsabilité directe des directeurs d’administration centrale devant la représentation nationale, assortie d’un vrai risque de perdre son emploi, modifierait en profondeur la donne actuelle et constituerait la meilleure façon de reprendre le contrôle de la technostructure. 

Ajoutons, pour compléter ce tableau, que la commission mixte des Finances pourrait constituer un comité de rémunération qui fixerait les émoluments à verser aux directeurs. 

L’impact attendu de cette réforme en profondeur

Aujourd’hui, une grande partie de l’inertie administrative, de l’insuffisance du service public, s’explique par la culture du “pas de vague”. Mieux vaut un fonctionnaire médiocre qui maintient l’État à bas régime, qu’un fonctionnaire compétent qui fait grincer les dents en réformant. 

La responsabilité directe des hauts fonctionnaires devant le Parlement vise à inverser cette tendance et à récompenser les managers vertueux. Nous sommes convaincus qu’il ne faudra pas plus de dix-huit mois pour que des résultats fulgurants apparaissent. 

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8 commentaires
  1. Bonjour,

    Merci pour ces réflexions! Mon grain de sel:

    – Pas plus de 25% du personnel d’un même service provenant de la même école. A mon sens, c’est cela, la vraie réforme de l’ENA. Le problème n’est pas l’école – comment on y entre, ce qu’on y apprend, comment on en sort – mais le monopole de l’école. Cette réforme impliquerait probablement des recrutements hors concours, mais après tout les fleurons de notre industrie s’en accommodent très bien.

    – Passage de 3 ans au moins dans le “vrai” privé pour devenir chef de bureau, pour toutes les administrations, y compris les différentes administrations judiciaires. Nos administrations ont besoin d’air! Et nos entreprises se sont trop éloignées du modèle d’organisation administratif pour que les fonctionnaires puissent les comprendre sans expérience directe.

    – Fin de l’irresponsabilité juridique de fait. Ce n’est plus acceptable, c’est allé trop loin.

  2. J’ai tendance à me méfier des indicateurs comme de la peste.
    S’ils ne sont pas judicieusement choisis, c’est juste du foutage de gueule intégral
    Et vu le niveau de ce qui nous sert de représentation parlementaire, j’ai comme des doutes.

  3. Je ne suis pas convaincu par l’idée de pouvoir virer un directeur d’administration centrale. Cela créerait des situations risquées de conflit d’intérêt.
    J’aime votre projet mais je pense qu’il faut attaquer des deux côtés de l’escalier : en haut et en bas !

  4. Bonjour,

    Parfaitement d’accord avec le constat, que je ne limite d’ailleurs pas aux hauts fonctionnaires. Les administrations, en particulier territoriales (elles sont plus “autonomes”) fourmillent de milliers de “cheffaillons” interprétant le Droit Public à leur manière, sous couvert de la très faible probabilité que les usagers aient recours à la justice administrative pour conteste les décisions dont ils sont l’objet, quand bien même ils en connaissent la possibilité.

    On voit ainsi, par exemple, des “responsables” de services du “droit des sols” préférer la définition offerte par un formulaire CERFA à celle du PLU applicable comme source du droit ! On voit également, pour rester dans un domaine que je connais un peu, des architectes des Bâtiments de France, reprendrent à plusieurs reprises leur décision sur la même demande, au mépris le plus total du principe de la chose jugée.

    Le problème est celui de la “privatisation” de la Fonction Publique par une partie des fonctionnaires eux-mêmes. C’est un phénomène classique dans les cultures qui n’ont pas comme valeur première le bien commun avant le bien personnel ou familial. Ce problème ne peut être réglé que par une limitation effective du temps pendant lequel on peut servir dans la Fonction Publique ainsi que de son accès.

    En dehors des forces de l’ordre et des forces armées (pour ce qui est de l’entrée), je propose qu’on ne puisse prétendre servir dans la Fonction Publique qu’après une durée de cotisation dans le secteur privé d’au moins 120 trimestres. Par ailleurs, je propose également que la titularisation (indépendamment du poste occupé) ne puisse pas durer plus de 15 ans. Au delà de cette durée, le fonctionnaire redevient contractuel. En corollaire, les limites d’âge maximum (hormis forces de l’ordre et forces armées) pour entrer dans la Fonction Publique doivent être levées. Enfin, je propose que, pour garantir la neutralité de l’état, il soit interdit à tout fonctionnaire de se présenter à quelque mandat électif que ce soit, ou de pouvoir devenir fonctionnaire durant un mandat électif.

  5. Sociologiquement parlant, tous les systèmes qui sont poussés à l’extrême (donc, trop spécialisés) se plantent systématiquement dès qu’un incident sérieux se produit – nous en avons l’éclatante confirmation sous les yeux depuis maintenant quatre mois (et presque trois ans pour ceux qui ont deux yeux, deux oreilles et un cerveau entre tout ça).
     
    Avec +70% de ponktionnaires en plus que l’Allemagne, il n’est donc pas idiot de penser qu’ici, chacun d’entre eux ajoute son petit grain de sel à la machine, histoire de tenter de prouver qu’il existe et qu’il sert bien à quelque chose, le souci, c’est que les grains de sel s’amoncelant au fil du temps sont devenus des tonnes de sel et que comme la machine est en ferraille… Ça explique également la logorrhée législative, les +430,000 réglements actifs se télescopant joyeusement, le fait que lors de toute transposition d’une directive européenne, les principaux intéressés rentrent la tête dans les épaules en se demandant de quelle façon le ciel va leur tomber sur la tête cette fois-ci à cause des multiples ajouts ponktionnariaux, etc. Il est donc également plus qu’urgent de dégraisser et pas que le mammouth, tout le bouzyn.
     
    Nous en revenons finalement toujours au même point, celui où G.Pompidou avait dit : “cessez d’emmerder les français”, tant les bonnes volontés et l’esprit entreprenarial sont volontairement brimés par la ponktion publique, qui ne supporte pas qu’une quelconque activité ne nécessite pas l’autorisation du chef d’un service quelconque, qui lui -même a besoin de l’autorisation de son chef, qui lui-même…, ni une bonne cinquantaine de Cerfa et de pièces justificatives que les rouages de la machine à rendre fou se feront un plaisir de perdre à l’envi – c’est d’ailleurs à cause de tout ça que l’on peut constater un phénomène qui a moins d’une décennie, la fuite des futurs entrepreneurs qui, ayant mesuré la chaîne de montagnes de difficultés leur faisant face dans ce pays, préfèrent le quitter pour aller créer là où personne ne viendra les emmerder, sauf bien sûr s’ils contrevenaient aux lois locales, le problème, c’est que ceux-ci ne reviendront jamais sauf accident de la vie et encore, parce qu’étant jeunes, ils fonderont une famille sur place.
     
    L’autre souci, c’est l’ignorance crasse d’une bonne moitié de la population, à qui l’on ne peut pas jeter la pierre, puisqu’elle a été très soigneusement décérébrée par l’ednat dont c’est la spécialité reconnue depuis plus de 50 ans (pour rappel, quand L.Jospin a fait enterrer le rapport OCDE qui fâchait, il donnait déjà 40% d’illettrés dans ce pays, Dieu sait combien il y en a maintenant).
     
    Il va donc falloir, non-pas réformer la haute ponktion publique, mais bel et bien raser tout l’existant de l’appareil d’état, en n’oubliant pas ses fondations foireuses, pour se mettre à tout reconstruire à partir de zéro sur un terrain solide comme un roc – seul bémol, c’est carrément un projet de nouvelle société qui doit-être pensé un minimum en amont avant que d’être mis en œuvre, à commencer par une nouvelle constitution, mais citoyenne celle-là (et non-pas celle des francs-maçons amendée par les financiers), or à cette heure, je ne vois personne qui fasse ça et à moins qu’un groupe conséquent représentant l’intrégralité de la société ne soit au travail dans le plus grand des secrets, c’est quelque chose qu’il va falloir initier tout en gardant les flétrisseurs de liberté en dehors ; ça nécessite une grosse organisation ainsi qu’un gros contrôle des participants a priori et là aussi, je ne vois personne capable d’initier ça.
     
    Nous nous dirigeons donc soit vers un éclatement de la société et vraisemblablement une guerre civile, soit vers une dictature qui a déjà les deux pieds dans l’encoignure de la porte, tout ce que je viens d’énumérer ayant autant de chances de se produire dans ce pays que le climat de revenir au Status Quo d’il y a 50 ans…

  6. Le système allemand à fait ses preuves dans de nombreux domaines.
    Pourquoi vouloir réinventer la roue et nous croire toujours différent et au dessus des autres.
    Nous avons déjà pas mal de coopération avec les allemands et culturellement nous sommes finalement assez proche.
    Alors transposons directement leur modèle et au moins on saura où on vas et pour quel résultat escompté

  7. Je suis tout à fait d’accord avec : la suppression de l’ENA et des grandes écoles (toutes, publiques et privées, HEC comme Polytechnique etc) et l’organisation de la formation des “élites” dans des universités, organisées selon le simple modèle californien, universités pour tous, avec des collèges de niveau L (licence) pour les cadres intermédiaires (directeur de Mac Do ou d’une association etc. ), des universités Master (Bac +5) pour l’ensemble des cadres et des unversités D (doctorat) pour les bac +8, les chercheurs, enseignants du supérieur etc. Il y avait un très beau petit livre de Belloc et Mourrier, l’université au pays du grand capital qui décrivait cela très bien.
    La formation supérieure est faite pour donner un niveau de culture et d’intelligence académique (au bon sens du mot) et la formation professionnelle se fait ensuite ou en même temps, par les pairs. C’est cela l’apprentissage. Donc d’un côté la disputatio et de l’autre l’apprentissage, le compagnonnage.
    S’agissant ensuite du statut : très clairement il ne se justifie plus, ce sont des privilèges, pas autre chose. Ou alors il faut avoir comme au Japon un système “d’emploi à vie” pour tous. Pourquoi pas. Je préfère un système de revenu universel pour tous et ensuite on gagne sa vie selon le temps passé à travailler.
    Les postes de directeur d’administration centrale, qui comme ceux de préfets, d’ambassadeurs ne nécessitent pas un diplôme particulier ne devraient bien sûr pas être assortis d’un parachute.
    Mais surtout les inspections qui sont des institutions utiles dans certaines conditions ne devraient jamais être des dépotoirs à directeurs vieillis. Je pense qu’il faudrait une inspection générale (avec des spécialisations par domaine) dirigée par le Parlement et qui ferait des audit des services centraux, des établissements publics nationaux et locaux, et de la sécurité sociale etc. Inspection composée de personnes ayant eu une expérience professionnelle ou d’enseignant-chercheur et une fois entrés dans le corps, inamovibles et en tout cas ne pouvant pas retourner dans aucun poste de services ou d’établissements que leur inspection a à contrôler. L’inspection fait des rapports d’audit à destination des assemblées, parlement, conseil départemental etc. et de leurs exécutifs (ministres, présidents de conseils etc.) et également une commission de suites. On passe d’une culture des décrets et circulaires, normative a priori, à une culture du rendre compte et de l’audit a posteriori. La fonction d’inspection est une mission et non plus une prébende. Et on augmente le niveau méthodologique, intellectuel et de courage des membres de l’inspection ce qui n’est pas le cas actuellement.

  8. Un des problèmes majeurs de “la fonction publique” est, selon moi, la productivité des fonctionnaires. Oh, “productivité”, ce mot n’est pas “politiquement correct” pour un fonctionnaire. mon vécu, mon expérience de fonctionnaire et de consultant pour le secteur public, m’a permis de constater que 1/4 “au mieux” des fonctionnaires ne travaillent pas, ne font rien, y compris dans la fonction publique hospitalière. Je précise qu’un quart des fonctionnaires travaillent bien, très bien, beaucoup, Cependant, ces derniers ne sont, ni mieux considérés, ni mieux payés que ceux qui ne font rien.
    Le management (encore “un gros mot”) est totalement déficient, ceux qui ne font rien prennent en otage ceux qui travaillent. La menace permanente du “congé de maladie” fonctionne parfaitement. Si je suis en désaccord avec mon chef, je me mets en congé de maladie. Alors, la hiérarchie, le management cède invariablement à ce chantage. Voilà le problème majeur !!!
    C’est une injustice flagrante, un déni “d’égalité de traitement” (dont se repait la fonction publique), un scandale !!!
    Ce sont la grande majorité des fonctionnaires qui le disent, car ceux qui sont présent, qui travaillent beaucoup, font le travail de ceux qui ne font rien.
    Pour sortir de ce système pervers, il faudrait des managers courageux et responsables, un VRAI système de rémunération au mérite, des élus responsables qui n’encouragent pas les fénéants et les profiteurs. C’est un rêve, une utopie.
    Le coût de cette carence se chiffre en milliards d’€.
    Quand et comment en sortir ? Quel homme politique aura le courage de s’attaquer à ce vrai problème de fond ????
    Pour l’instant, je n’en vois aucun !

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